пишува: Д-Р АЛЕКСАНДАР Љ. СПАСОВ / ЦИВИЛ МЕДИА
1. Исклучокот станува правило
Одржување на предвремени наместо на редовни парламентарни избори во Република Северна Македонија (до 2019 година Република Македонија) во последните 12 години стана редовна пракса. Имено, од првите предвремени избори во плуралната парламентарна историја на нашата држава одржани во 2008 година до тековната 2020 година не се одржаа редовни избори со истекување на четиригодишниот мандат на Собранието.
Она што беше инцидент во 2008 година се повтори во 2011, 2014, 2016, а во тековната 2020 година, и покрај одложувањето на изборите од првичниот датум определен на 12 април поради вонредната состојба, повторно ќе се одржат предвремени парламентарни избори. Ваквата состојба не е одраз на „високата демократска свест и политичка храброст“ (како што беше оценето од повеќемина пратеници за време на расправата за донесување на одлука за распуштање на Собранието во 2008 година), туку многу повеќе е одраз на политичката нестабилност и суштинскиот демократски дефицит на нашиот политички систем.
Дополнително, „фамозната“ уставна норма во последниот став од чл. 63 од Уставот на Република Северна Македонија која определува дека „Собранието се распушта ако за тоа се изјасни мнозинството од вкупниот број пратеници“ отвора многу повеќе правни и политички дилеми отколку што е решение за високата конфликтност и честите политички кризи во македонската политика.
Целта на оваа кратка анализа е да ги идентификува, претежно, негативните последици врз политичката стабилност и демократскиот развој, како и врз функционирањето на уставно-правниот поредок предизвикани од честите предвремени избори односно од предвременото прекинување на мандатот на пратениците во Собранието на Република Северна Македонија, но не и помалку важно, да влијае врз подигнувањето на свеста на јавноста дека предвремените избори треба да бидат крајна нужда, а не првото средство по кое посегнуваат политичарите во случаи и на помали политички кризи или конфликти.
Во таа насока се анализираат политичките причини за досегашните предвремени избори во нашата држава и се истакнуваат недостатоците во нашиот „модел“ односно праксата на предвремените избори во однос на функционирањето на политичкиот систем.
2. Зошто „моравме“ да имаме предвремени избори од 2008 година до денес?
Со исклучок на првите плурални парламентарни избори што се одржаа во 1990 година како последицата на колапсот на социјалистичкиот еднопартиски модел на управување со државата, во услови на многу скромно демократско искуство, сепак, нашата држава се до 2008 година имаше редовни избори за пратеници во Собранието на секои четири години.
Така, првите редовни избори, после оние во 1990 година, се одржаа во 1994 година, вторите редовни избори во 1998 година, третите во 2002 година и четвртите во 2006 година. Во меѓувреме, се менуваат изборните модели.
Во 1990 и 1994 година имавме мнозински изборен модел со 120 изборни единици во кои се бираа исто толку пратеници во Собранието, во 1998 година имавме мешовит модел со 80 изборни единици од кои се бираа исто толку пратеници според мнозинскиот модел и 40 пратеници кои се бираа според пропорционалниот модел на една листа при што целата територија на државата беше една изборна единица.
Во 2002 и 2006 година се воведе актуелниот пропорционален модел според кој државата е поделена на шест изборни единици од кои се бираат по 20 пратеници во Собранието од единствени листи по изборни единици.
После 2006 година овој модел беше дополнет со три нови изборни единици во дијаспората, од кои се бираше по еден пратеник според мнозинскиот модел, за, подоцна, овој модел на „пратеници од дијаспората“ да биде редуциран на една изборна единица за целиот свет од која се бираат најмногу три пратеници, со дополнително ограничување дека „првиот пратеник во изборната единица која ги опфаќа Европа, Африка, Северна и Јужна Америка, Австралија и Азија е избран доколку листата на кандидати за пратеници освоила најмалку онолкав број на гласови со кои што е избран пратеник со најмал број на гласови во изборните единици во Република Северна Македонија на последните парламентарни избори во Република Северна Македонија“ (чл. 4 од ИЗ). За вториот се бара двојно поголем број на гласови, а за да биде избран третиот се бара тројно поголем број на гласови.
Ниту еден од кандидатите за пратеници во дијаспората не го исполни овој дополнителен услов, така што во мандатниот период од декември 2016 до февруари 2020 година немаше пратеник избран во дијаспората односно во седмата изборна единица. Во 2020 година, барем според тековната состојба, воопшто нема да се одржат избори во седмата изборна единица бидејќи не се саморегистрирани доволен број на избирачи за, согласно Изборниот законик, да се одржат избори во седмата изборна единица.
Но, не се менуваа единствено изборните модели. Државата минуваше низ различни политички кризи. Тогашните опозициони ВМРО-ДПМНЕ и Демократската партија се решија да го бојкотираат вториот круг на парламентарните избори бидејќи се сомневаа во регуларноста на првиот круг во кој во најголемиот број од изборните единици коалицијата „Сојуз за Македонија“, предводена од СДСМ, Либералната партија и Социјалистичката партија на Македонија, беа во водство.
На тој начин, Собранието од 1994 до 1998 година работеше, практично, без опозиција (во 1996 година Либералната партија ја напушти владата и владејачката коалиција и на тој начин стана парламентарна опозиција, но, и покрај тоа, таа не беше опозиција избрана на избори и со тоа не ги претставуваше ставовите на доминантните опозициони гласачи). Во 2001 година државата беше на работ на граѓанска војна, а со државата раководеше концентрациона влада.
Сепак, во текот на есента, министрите кои ја претставуваа тогашната опозиција предводена од СДСМ ја напуштија владата, а претходната владејачка коалиција предводена од ВМРО-ДПМНЕ и ДПА повторно го формираше владејачко мнозинство и влада. И во двете наведени околности преовлада тенденцијата да се формира мнозинство во Собранието наместо да се оди на предвремени парламентарни избори. Таквиот развој на настаните не значи дека тие одлуки биле исправни, но истите се индикативни за однесувањето на пратениците и партиите во тој период на кризни состојби.
Спротивно на овие тенденции од 2008 година до денес преовладува сосема поинаков став кон предизвиците и кризите, а со тоа и кон потребата за предвремени парламентарни избори. Првата одлука за распуштање на Собранието не беше предизвикана поради значителна криза во владејачкото мнозинство и владата (вистина е дека партијата НСДП, еден од коалиционите партнери во владата, повремено, упатуваше критики кон премиерот Груевски и ВМРО-ДПМНЕ, но разликите не беа непремостливи).
Имено, премиерот Груевски и неговата ВМРО-ДПМНЕ донесоа одлука да предложат и изгласаат избори повикувајќи се на неуспехот на државата да стане полноправна членка на НАТО на самитот на НАТО во Букурешт поради блокада од Грција врзана со спорот за името и потребата за обновен политички мандат. Во фонот на оваа „службена причина“ беше и притисокот на партијата ДУИ да ја замени партијата ДПА како „претставник“ на Албанците во владата, со оглед на поголемиот број на освоени гласови на парламентарните избори во 2006 година и со тие гласови стекнатиот легитимитет. Тој притисок особено кулминираше во времето на безбедносната криза и полициската акција во тетовското село Бродец против паравоени и криминални структури кои го контролираа селото и се обидуваа да воспостават контрола на поширокото подрачје на Шар Планина.
Предвремените избори во 2011 година, исто така, не беа резултат на губењето на поддршката од мнозинството во Собранието. Вистинската причина за изборите беше релативниот раст на рејтингот на опозиционата СДСМ споредено со слабите изборни резултати на парламентарните избори во 2008 година и на локалните избори во 2009 година. Несигурен во идниот развој на настаните и без никаква дополнителна причина, премиерот Груевски повторно „посегна“ по предвремените избори. Оваа ситуација, уште порадикално, се повтори на предвремените избори во 2014 година. Имено, после катастрофалните резултати на опозицијата на локалните избори во 2013 година и помалку од една година од добивањето на партискиот мандат на новото раководство на СДСМ предводено од Зоран Заев, без ниту една друга причина, премиерот Груевски ги инструираше пратениците од владејачкото мнозинство да донесат одлука за распуштање на Собранието.
Следните предвремени избори во 2016 година се, можеби, единствените предвремени избори за кои постоеше доволно оправдана причина и јасна политичка логика. Тие беа производ на политичката криза што започна уште истиот ден на изборите во 2014 година. Опозиционата СДСМ реши да не ги признае изборните резултати непосредно по завршувањето на изборниот ден, сомневајќи се во нивната регуларност.
На оваа одлука ѝ следуваше одлука за бојкот на работата на Собранието. Конечно, од февруари 2015 година опозиционата СДСМ започна со откривање на скандалот со нелегално прислушуваните телефонски разговори и, воопшто, нелегалното следење на комуникациите во подолг временски период за што беше обвинета државната безбедност односно Управата за безбедност во составот на МВР, под контрола на владејачката ВМРО-ДПМНЕ.
Пакетот за разрешување на кризата, покрај формирањето на Специјалното јавно обвинителство кое требаше да ги гони сторителите на кривични дела кои произлегуваа или беа поврзани со нелегално следените комуникации, вклучуваше и формирање на т.н. преодна влада за организирање на парламентарни избори и предвремени парламентарни избори. Датумот за тие избори се одложи два пати, за конечно, тие да се одржат во декември 2016 година.
Настаните што следеа после изборите и злоупотребата на власта со одолговлекувањето на процесот за избор на нов претседател на Собранието и формирањето на нова влада, кулминираа со насилниот упад на организираната толпа во Собранието на 27 април 2017 година.
Последниот пример на предвремени избори се тековните избори што треба да се одржат во 2020 година. Овие предвремени избори се резултат на изневереното очекување за определување датум за почеток на претпристапните преговори за членство на Северна Македонија во Европската Унија, што требаше, првично, да биде определен во јуни 2019 година, а беше одложен за октомври истата година, но и тогаш не беше определен поради барањето, првенствено на Франција, за усвојување на нова методологија за водење на претпристапните преговори пред определување на датум за кандидатките Северна Македонија и Албанија.
Во јавноста се создаде мешавина од критика и разочарување, а под налетот на силни критики од опозицијата, премиерот Заев одлучи да понуди предвремени избори. Понудата беше прифатена од опозиционата ВМРО-ДПМНЕ и во дијалог, под покровителство на Претседателот Стево Пендаровски, водечките политички субјекти го определија 12 април 2020 година како датум за одржување на предвремените избори.
Настаните што следуваа се нашата сегашност. Така, како резултат на пандемијата на вирусот КОВИД-19 беше утврдено постоење на вонредна состојба, а Владата донесе уредба со законска сила за запирање на изборните дејствија и нивно продолжување после завршувањето на вонредната состојба. Во времето на подготовка на овој текст, новиот датум за одржување на изборите, сеуште, не е определен.
За сите предвремени избори од 2008 година до денеска, освен за оние во 2016 година, индикативно е дека не постоеше ниту една од стандардните причини за организирање на предвремени избори. Во стандардните причини влегуваат изгласување на недоверба на владата, неможноста да се формира парламентарно мнозинство за да се избере влада или неусвојување од страна на парламентите на некои круцијални владини предлози, како што се буџетите или клучните реформски закони. Сепак, владејачките мнозинства се одлучуваа на предвремени избори со, барем, декларативна желба да го обноват политичкиот мандат заради поголем политички легитимитет.
3. Политички и правни последици од предвремените избори
Како што веќе истакнавме, предвремените избори отвораат многу повеќе правни и политички дилеми отколку што се решение за високата конфликтност и честите политички кризи во македонската политика. За потребите на оваа анализа, накратко, се сумираат главните негативни политички и правни последици.
Целта на уставотворецот, во делот за конституирањето и функционирањето на Собранието на Република Северна Македонија како претставничко тело на граѓаните и носител на законодавната власт (чл. 61 од УРСМ) кое се избира на општи, непосредни и слободни избори со тајно гласање (чл. 62 од УРСМ) е да има мандат од четири години, како што е наведено во чл. 63 од Уставот. Мандатот од четири години треба да биде правило бидејќи целта е да се направи баланс помеѓу континуитетот во функционирањето на институцијата и потребата за повремени избори со што би се дало можност за промена на власта, како основна карактеристика на демократските политички системи. Уставотворецот сметал, а тоа го потврдува и компаративното искуство во најголемиот број на демократски поредоци во светот (вообичаено, парламентарните избори се одржуваат секои четири или пет години) дека во тој временски период најдобро може да се обезбеди остварувањето на наведената цел. Во таа смисла, практичното дерогирање на нормата за мандат од четири години преку постојано закажување на вонредни избори во последните дванаесет години е дерогирање на основната цел на уставот: стабилност на поредокот преку обезбедување на континуитет за определен период и базична предвидливост на политичките процеси, а особено на изборите како почеток на секој демократски поредок.
Следна негативна последица од честите предвремени избори е ефективното спречување на реализацијата на изборните програми кои ја добиле мнозинската поддршка од гласачите на изборите. Имено, при создавањето на своите изборни програми во кои политичките партии или независните листи ја претставуваат својата изборна понуда за гласачите, тие се раководат од претпоставката дека ќе имаат четири години мандат за реализацијата на програмите и, таму каде што има, на тој начин ги калкулираат роковите за реализацијата на понудените политики. Скратениот мандат како ефективно правило, а не како исклучок, е директна пречка за остварување на изборната програма зад која што застанале мнозинството од гласачите на изборите. Долгорочно, ваквиот тренд може да ги дискредитира изборните програми како основни политички документи на партиите кај гласачите и со тоа да го минира значењето на дебатата за политика како суштина на демократскиот политички натпревар.
Конечно, одлуката за распуштање на Собранието во нашиот поредок доведува и до прекин на работата на Собранието за определен период. Тој период може да трае до 60 дена до одржување на изборите (чл. 63 од УРСМ), но и дополнителни најмногу до 20 дена по одржувањето на изборите до конститутивната седница на новоизбраното Собрание (чл. 63 од УРСМ).
Имајќи предвид дека Владата се јавува како најчест предлагач на законите, овој „мораториум“ во работата на Собранието може да продолжи и до изборот на новата влада. Кога ќе се соберат максималните рокови тој период од распуштањето до ефективното започнување со работа може да трае и до четири месеци. Иако, Уставот предвидува дека „Собранието е во постојано заседание“ (чл. 66 од УРСМ), а таа одредба е детално уредена во чл. 15 од Изборниот законик која определува дека „мандатот на пратениците трае од денот на неговото верификување до денот на верификувањето на мандатот на новоизбраните пратеници, но не подолго од четири години“, сепак, „фамозната“ одлука на Уставниот суд од 2016 година определува дека после одлуката за распуштање, Собранието не може да биде свикано и да одлучува бидејќи пратениците со одлуката за распуштање го губат мандатот.
Имено, Уставниот суд во својата Одлука од 25.5.2016 година за поништување на одлуката за распуштање на Собранието од 18.1.2016 година[1], во делот на образложението кон одлуката констатира дека „со Уставот не е утврдено мандатот на пратениците во Собранието да продолжи во случај на распуштање на Собранието, ниту е предвидено во таков случај тие да продолжат со должноста“.
Одлуките на Уставниот суд се, практично, извор на правото бидејќи нивното правно дејство е општозадолжително, а со тоа нивното толкување на уставните норми станува „правило“ за читање на Уставот. Иако, за авторот на оваа анализа, ваквото толкување на Уставниот суд е спорно поради најмалку две причини (континуитетот во работата на државните органи односно постојаното заседание и нормата во Изборниот законик којашто, сеуште, е во сила), сепак, несомнена е правната обврска да се применува одлуката на Судот, независно од различните лични ставови и толкувања.
И повеќемесечното неработење на Собранието ќе беше состојба на којашто сме навикнати имајќи го во предвид минатото „богато“ искуство со предвремените избори, да не се случеше кризата со епидемијата на вирусот КОВИД-19 во услови на распуштено Собрание и подготовка на изборите закажани за 12 април. Обемот и силината на кризата наметнаа утврдување на постоење на вонредна состојба. Во услови на распуштено Собрание и упатувањето на постоење на правна пречка истото да се состане од страна на претседателот на Собранието, Претседателот на Републиката беше единствената надлежна институција да ја донесе одлуката за утврдување на постоење на вонредната состојба (чл. 125 од УРСМ) и да донесе, во времето на пишување на овој текст, уште две такви одлуки врз основа на предлозите на Владата, како еден од овластените предлагачи.
Во услови на нефункционален парламент, Владата, како последица на утврдената вонредна состојба, доби овластување да носи уредби со законска сила (чл.126 од УРСМ), но тоа само го намали, а не и реши проблемот настанат со неможноста за одлучување на Собранието. Актуелните интензивни правни и политички спорови околу продолжувањето на изборните дејствија (коишто треба да бидат предмет на засебна анализа), само уште појасно покажаа колку предвремените избори и, во наш контекст, нефункционирањето на Собранието, се проблем за нормалното функционирање на нашиот демократски политички поредок.
4. Правилото да биде правило, исклучокот да остане исклучок (наместо заклучок)
Целта на оваа анализа не e да ја негира потребата од предвремените избори тогаш кога тие се единствен излез од политичките кризи, кои иако не се посакувани, сепак, се составен дел од демократските политички поредоци. Но, постоењето на правна можност за распуштање на Собранието и пред истекувањето на мандатниот период од четири години не смее да биде сфатено како политичко правило, туку единствено како политички исклучок.
За таквото сфаќање постојат повеќе политички, но и уставно-правни причини. Често повторуваните ставови дека предвремените избори се најдобар тест за легитимитетот, потврда на демократскиот капацитет, можност за обновен мандат се политички фрази од коишто треба, полека, но сигурно, да се ослободуваме.
Целта и на уставотворецот, но и на секој демократски правен и политички поредок е јасна: да се направи баланс меѓу стабилноста и континуитетот, од една страна, и потврда на легалноста и легитимитетот на власта преку повремени избори, од друга страна. Постигнувањето на таквиот баланс, а не пречестите предвремени избори, ќе бидат најдобар тест и потврда на демократскиот капацитет на нашиот систем и општество.
[1] Уставен суд на РСМ, Одлука У.бр.104/2016, http://ustavensud.mk/?p=11513.
Ставовите изнесени во овој текст се лични ставови на авторот. Тие, на ниту еден начин, не ги одразуваат ставовите или официјалните позиции на институциите или поединците со кои авторот има професионална соработка.
ЗА АВТОРОТ, Д-Р АЛЕКСАНДАР СПАСОВ
Д-р Александар Спасов е доцент на теоретски правни науки на Правниот факултет „Јустинијан Први“ при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје, каде предава од 2008 година. Роден е во Скопје, основното образование го завршил во Скопје и Краков, Полска, а средното образование во Скопје. Дипломира на правни студии на Правниот факултет „Јустинијан Први“ при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје во 2005 година. Магистрира на правни науки во областа на теоријата на правото во 2010 година, а докторира на правни науки во 2015 година на истиот факултет.
Од 2007 година бил програмски менаџер и координатор на политичкото образование во Прогрес-Институт за социјална демократија. Бил надворешен соработник за јавни политики во Канцеларијата на Претседателот на Владата на Република Северна Македонија (2017-2019) и експерт за квалитет во високото образование при Министерството за образование и наука на Република Северна Македонија (2017-2019). Од 2019 година е надворешен советник за надворешна и внатрешна политика на Претседателот на Република Северна Македонија.
Д-р Александар Љ. Спасов бил стипендист и практикант на Германскиот Бундестаг во 2006 година. Остварил повеќе истражувачки престои, меѓу кои на Институтот за компаративно јавно право и меѓународно право „Макс Планк“ во Хајделберг во 2013 година, каде што, во рамките на своите докторски студии, истражувал во сферата на концептите на државниот суверенитет во современиот меѓународен поредок. Од 2012 до 2018 година бил ко-уредник на научното и стручно списание „Европско право“. Автор е на повеќе монографии и научни и стручни трудови од областа на теоријата на државата и правото, меѓународното право, меѓународните односи и правото на ЕУ.
